von Oliver Märker, Zebralog und Josef Wehner, Fraunhofer IAIS
Bürgerkonsultation im Internet
Um solche Effizienzvorteile zu gewinnen, dennoch die Bürgerbeteiligung in Köln zu einer Angelegenheit möglichst vieler Bürger zu machen, hat sich die Stadt entschieden, dem Internet als Beteiligungsmedium einen prominenten Status zuzuweisen. Anders als in anderen Städten bzw. Verfahren, in denen digitale Medien lediglich eine unterstützende Funktion für herkömmliche Formen der Beteiligung haben, haben in Köln auf Präsenz basierende Veranstaltungen oder traditionelle Medien eine dem neuen Medium dienliche Funktion. Die gemeinsam mit den Technologiepartnern entwickelte elektronische Plattform wurde im Rahmen des Bürgerhaushalts erstmalig eingesetzt und wird aufgrund des Erfolgs auch zukünftig bei allen weiteren Bürgerhaushalten, ebenso bei anderen Bürgerbeteiligungen das Primärmedium sein, während Medienvielfalt (Telefon via CallCenter, Antwortkarte oder mündliche Mitteilung) auf die Zugänge zu der elektronischen Plattform beschränkt sein wird. Damit wurde entschieden, die nicht ungewöhnliche Idee, Bürgerbeteiligung im Sinne eines Vorschlagseingabe und –bewertungsverfahren zu praktizieren, unter den ungewöhnlichen Bedingungen der Internetkommunikation zu realisieren.
Auffälligste Merkmale der Plattform bzw. des elektronischen Beteiligungsverfahrens sind sicherlich die Einfachheit der Teilnahmebedingungen, die Transparenz des Verfahrens sowie die Selbstbestimmung der Teilnehmer: Der Bürgerhaushalt 2007 in Köln demonstrierte, wie vergleichsweise viele Bürger (nämlich über 11.000) auf eine möglichst leicht verständliche und ohne große Computerkenntnisse voraussetzende Weise, dennoch wirkungsvoll und sinnvoll in den Beteiligungsprozess einbezogen werden können. Es wurden über 4.700 Vorschläge eingereicht und über 9.000 Kommentare und mehr als 50.000 Bewertungen abgegeben. So konnten nach Abschluss der Online-Phase Listen mit 300 bestbewertenden Vorschlägen bei der Stadt eingereicht werden.
Beiträge, die einmal auf der Plattform stehen, sind für jeden Teilnehmer sichtbar und bleiben es auch bis in die Phase der Auswertung hinein. Jeder sieht nun, was alle sehen können. Auf diese Weise konnte sich bereits im Rahmen des Bürgerhaushalts 2007 in Köln eine bis dahin unbekannte Öffentlichkeit für das Haushaltsthema bilden. Und indem den Bürgern erlaubt war, die Beiträge anderer zu kommentieren und zu bewerten, nahmen sie auch Einfluss auf das Endprodukt der Beteiligung. Zwar achteten Redaktion und Moderation auf die Einhaltung von Teilnahmeregeln, die Erstellung der nach Themen geordneten Listen erfolgte jedoch weitgehend in Eigenregie der Bürger. Sie entscheiden, welches Endprodukt nach Abschluss des Verfahrens an Verwaltung und Politik weitergegeben wird.
Diese Rahmenbedingungen kommen auch der Verwaltung und Politik entgegen. Nicht nur, weil sie auf diese Weise im Vergleich zu herkömmlichen Beteiligungsverfahren mit einer größeren Menge an nützlichen Vorschlägen versorgt wurden und Einblicke in Erwartungshaltungen und Problemverständnisse der Bevölkerung gewannen, die ihnen ohne das neue Beteiligungsmedium verwehrt blieben, sondern auch, weil sie gleichzeitig in Fragen der Auswertung dieser vielen Beiträge spürbar entlastet wurden. Indem die Bürger selbst die Auswahl der Beiträge steuern und nicht die von den Fachämtern und Technologiepartnern gestellten Redakteure und Moderatoren, und selbst entscheiden, welche der vielen Tausend Vorschläge und Ideen an die Politik gerichtet werden sollen, erfüllt das Beteiligungsverfahren eine Doppelfunktion: Einreichung und Auswertung der Vorschläge sind zu einem Verfahren verschmolzen.
Politik und Verwaltung der Stadt Köln profitieren zusätzlich davon, der gegenwärtigen allgemeinen Web2.0-Aufbruchstimmung nicht länger nur als „Zaungast“ beizuwohnen, sondern sich in eine ak¬tive Gestalterrolle hineinzubegeben. Mit der in der Bevölkerung angenommenen E-Partizipation-Plattform und den darauf möglichen Beteiligungsverfahren reagiert die Stadt auf Trend, dass die Menschen das Internet längst nicht mehr ausschließlich dazu verwenden wollen, sich über unterschiedlichste Themenbereiche zu informieren, sondern auch dazu, sich aktiv als (Ko)Produzenten in Prozesse der Informationserstellung und –bereitstellung einzubringen. Die Stadt kann somit auch einen Imagegewinn verbuchen, demnach sie mit ihrem E-Partizipation-Engagement glaubhaft Bürgernähe und Serviceorientierung dokumentiert.
Online-Bürgerbeteiligung als Workflow
Der Erfolg einer Bürgerbeteiligung hängt davon ab, dass sie als Verwaltungsaufgabe verstanden wird. Wird das Angebot, sich zu kommunalpolitischen Belangen zu äußern, nur als symbolische Politik verstanden, mag dies zu Beginn noch funktionieren, schon beim wiederholten Einsatz eines solchen Verfahrens dürfte vielen Bürgerinnen und Bürgern die Motivation sich zu engagieren abhanden kommen. Um dem vorzubeugen, wurde in Köln in besondere Weise auf eine verwaltungsgerechte Einbettung des Beteiligungsverfahrens großer Wert gelegt, insofern als Bürgerbeteiligung von Anfang an nicht als eine zusätzliche Veranstaltung gesehen wurde, sondern im Rahmen eines entsprechenden Betreibermodells als ein zu etablierendes Instrumentarium des verwaltungsinternen Informations‑ und Wissensmanagements.
Diese Betrachtungsweise setzte voraus, den Begriff der Bürgerbeteiligung um die der Online-Phase der Vorschlagseingabe und –bewertung vorgelagerten Prozesse der Planung, Vorbereitung einer Beteiligung und auch nachgelagerten Prozesse der Auswertung und Rechenschaft zu erweitern. Wenn also eine Fachverwaltung eine Bürgeranhörung plant, hat soll sich zukünftig erstens auf ein definiertes Verfahren der Antragsstellung einstellen, zweitens auf eine fest gelegte Methodik und Administrierung der Beteiligung und schließlich drittens auch auf ein Verfahren der Ergebnisauswertung und Rechenschaftserklärung. Bürgerbeteiligung wirft also – wird sie als eine ernst zu nehmende Verwaltungsaufgabe behandelt – eine Vielfalt an Anforderungen auf, die, um sie beherrschbar zu machen, so weit wie nur eben möglich in einen zu formalisierenden Prozess zu bringen sind.
In der Stadt Köln ist deshalb ein Betreibermodell erarbeitet worden, in dem Bürgerbeteiligung als Workflow verstanden wird, demzufolge die Phasen der Planung, Durchführung und Auswertung einer Beteiligung hindurch sowohl auf der teilnehmerzugewandten Seite des Frontend wie auch auf der nur der Administration zugänglichen Seite des Backend des Verfahrens sämtliche Abläufe in eine möglichst weitgehend geregelte Form zu bringen sind. So sind beispielsweise – neben den methodischen und softwaretechnischen Aspekten des Verfahrens selbst – die Rollen (neben den Teilnehmern des Verfahrens sind das u.a. die Administratoren, federführende Anwender des Verfahrens, Redakteure, Moderatoren, Technologiepartner) zu definieren, die an dem Prozess der Beteiligung partizipieren. Auch sind entsprechende Aufgaben (fachamtliche redaktionelle Aufgabe, administrative Tätigkeiten, planerische und konzeptionelle Aufgaben) und entsprechende Verantwortlichkeiten innerhalb der Verwaltung festzulegen. Schließlich sind die Abläufe des Verfahrens so zu modellieren, dass für alle Beteiligten Klarheit darüber besteht, welche Arbeitsschritte in den einzelnen Phasen geleistet werden müssen, welche softwaretechnischen Unterstützungen bzw. Werkzeuge vorrätig zu halten sind und welche personellen Aufwendungen sich mit den verschiedenen Verfahrensabschnitten verbinden. Nicht zu vergessen, wie oft und in welchen Zeiträumen ein Beteiligungsverfahren angeboten werden kann.
Insgesamt stellen sich die Arbeiten an einem solchen Workflow als ein Bündel von Umbaumaßnahmen an den Eingangsportalen zu Politik und Verwaltung dar. Einerseits werden an ausgesuchten Schnittstellen der Kommunikation mit dem Bürger (etwa im Bereich der ohnehin vorgesehenen Bürgeranhörung im Rahmen eines Planungsverfahrens) die Zugangsbarrieren ein stückweit abgesenkt. Die Möglichkeiten des Bürgers, sich zu bestimmten Vorhaben seiner Kommune zu äußern, werden erweitert, komfortabler und transparenter. Durch die Festlegung des Workflows kommt es jedoch nur zu Grenzverschiebungen, nicht zu Grenzaufhebungen, wie mancher befürchtet oder fordert. Die neu geschaffenen Zugänge werden rückwirkend wieder reglementiert, nicht nur, um zu verhindern, dass Arbeitsaufwände produziert werden, die politik‑ und verwaltungsintern die personellen Kapazitäten überfordern und Binnenprozesse überhitzen würden.
Komplementär dazu werden durch Spielregeln und Rechteverteilungen Vorkehrungen getroffen, das Teilnehmerverhalten so zu disziplinieren, dass die Beiträge für die adressierte Verwaltung auch einen informativen Wert gewinnen. Es kommt zu einer Wiederherstellung von Grenzen, die sich selbst im Verfahren bemerkbar macht, zum Beispiel dann, wenn zwischen Frontend und Backend der Verfahren unterschieden und damit festgelegt wird, wie sich Teilnehmer‑ und Zugangsrechte verteilen, welche Ansichten und Aktivitäten öffentlich sind und welche nur für die Administration, Redaktion und angeschlossenen Fachverwaltungen einsehbar sind. Auch Bürgerbeteiligungen im Internet werden deshalb den Prozess der (Neu‑)Verhandlung von Grenzziehungen zwischen Verwaltung, Politik und Bürgern nicht zu einem Abschluss bringen, sondern unter veränderten Vorzeichen sich fortsetzen lassen.
Transfer von Best-Practice
Kommunen sind zwar die Aktivitätszentren und Experimentierfelder der E-Partizipation-Bewegung in Deutschland. Dies darf jedoch nicht darüber hinweg täuschen, dass ihre Bereitschaft, sich mit dem Thema E-Partizipation bzw. Bürgerhaushalt zu beschäftigen, immer noch von der Aufgeschlossenheit starker Promotoren in Politik und Verwaltung abhängig ist. Hinzu kommt, dass die meisten aktiven Städte Einzelkämpfer sind mit der Folge, dass in Fragen der Gestaltung, Durchführung und Bewertung von Beteiligungsverfahren überwiegend lokale Kriterien und Anforderungen dominieren. Dies wirkt einer Übertragbarkeit und Vergleichbarkeit der Verfahren entgegen und erschwert ihre institutionelle – auch rechtliche – Einbettung in die Verwaltung. Deshalb käme es darauf an dafür zu sorgen, dass richtungweisende Modelle wie das Kölner – aber auch andere Modelle – keine Insellösungen bleiben, sondern auch anderen Kommunen zugänglich gemacht werden. Auf diese Weise ließen sich viele, noch unentschlossene Kommunen leichter motivieren, sich der E-Partizipation-Initiative anschließen.
Denn sie hätten die Möglichkeit, sich an bewährten Verfahren zu orientieren und könnten so die auf sie zukommenden Einstiegskosten senken. Ferner würde ein solcher Transfer von Wissen und Technologie den Austausch von Erfahrungen unterstützen, das Lernen aus Fehlern erleichtern und die Vereinheitlichung von Lösungen fördern. Für einen solchen Transfer bieten sich verschiedene Instrumente an. Zu denken ist an die regelmäßige Informations‑ und Austauschtreffen und Fachtagungen für interessierte Kommunen hin, auf die Tradition der Pilot‑ und Modellprojekte (Verwaltungsvereinfachung, bürgernahe Verwaltung), schließlich auf die Möglichkeit, Städtepartnerschaften bzw. –allianzen zu gründen oder Zweckbündnisse zu schließen, um gemeinsam ein Verfahren zu übernehmen und anzupassen oder neu zu entwickeln. Vor allem aber sollten die Potenziale bereits vorhandener interkommunaler Netzwerke genutzt werden, die der Bereitstellung von Wissen und IT-Services dienen. Zu prüfen wäre, inwieweit diese ihr Portfolio um E-Partizipations-Dienste, die in einer Kommune erfolgreich eingesetzt wurden, erweitern und anderen Kommunen in einer auf die jeweiligen Bedingungen vor Ort anzupassenden Weise verfügbar machen könnten.
Ein Beispiel wäre hier der für das Land NRW aktive Dachverband kommunaler IT-Dienstleister (KDN), der als Shared-Services-Center für seine Mitglieder fungiert. Definierte und erfolgreiche Verfahren und entsprechendes Know-how werden in diesem Netzwerk allen Mitgliedern auf effiziente Weise vorgehalten. Mit Hilfe solcher Netzwerke wären angeschlossene Kommunen in der Lage, auf ein bereits bewährtes technisch-organisatorisches Beteiligungsverfahren zurückzugreifen. Hinzu käme, dass sie einen Anwender-Pool begründen können, der ihnen bislang fehlende Vergleichs‑ und Lernmöglichkeiten bieten würde. Davon könnten wiederum rückwirkend Vorreiter wie die Stadt Köln, die ihr Verfahren und Wissen über ein solches Netzwerk verfügbar machen würde, profitieren, da Weiterentwicklungen, wie sie in anderen Kommunen stattfinden würden, in das vorrätig gehaltene Verfahren zurückfließen könnten. Den Transfer und die Weiterentwicklung über solche bewährte interkommunalen Netzwerke – nicht ausschließlich aber auch – zu koordinieren, hätte auch einen psychologischen Vorteil: Die Kommunen würden wichtige Vorleistungen für die Verbreitung und Standardisierung von Beteiligungsformaten aus eigener Kraft in einem für sie vertrauten Umfeld leisten.
Vorläufiges Resümee
Es gibt für eine Kommune gute Gründe, neben dem offiziellen Berater‑ und Expertentum, das zu allen möglichen Fragen in der Regel für sehr viel Geld um Rat gefragt wird, auch die Expertise des Bürgers zukünftig stärker zu ausgewählten Themen in die Planung einzubeziehen. Ob sich diese Einsicht jedoch flächendeckend durchsetzen wird, wird davon abhängen, die Erschließung dieser zusätzlichen Informationsquelle im Rahmen eines institutionalisierten Verfahrens festzulegen. Die modernen Medien können dabei behilflich sein, da sie die Möglichkeit bieten, die gesamte Prozesskette – vom Bürgervorschlag, über die fachliche und politische Bewertung und Entscheidung, über das Monitoring zum Stand der Umsetzung bis hin zur Bewertung der jeweils umgesetzten Vorschläge – elektronisch abzubilden. E-Partizipation lässt sich so effektiv und kosteneffizient betreiben und als ein inhärenter Bestandteil der kommunalen E-Government-Reformstrategie behandeln. In Deutschland hat sich mit Köln erstmals eine Großstadt gefunden, die bereit ist diesen Weg zu gehen. Elektronische Partizipation wird hier in den Kanon elektronisch-unterstützter Verwaltungsverfahren aufgenommen, um die damit verbundenen Leistungsversprechen – für Politik und Bürgerschaft – erfüllen zu können. Es müssen jetzt weitere Anstrengungen in Richtung Vernetzung der Kommunen und Transfer von bewährten Lösungen unternommen werden, damit Bürgerbeteiligung nicht länger ein Nischenthema bleibt.
Literatur
Baumann, Frank, Malte Detlefsen, Sven Iversen und Lars Vogelsang (2004): „Neue Tendenzen bei Bürgerbeteiligungsprozessen in Deutschland. Veränderte Rahmenbedingungen, Praktiken und deren Auswirkungen.“ Studie im Auftrag der Rosa-Luxemburg-Stiftung; www.rosa-luxemburg-club.de/fileadmin/rls_uploads/pdfs/StudieBuergerbetEnd.pdf.
Institut für Informationsmanagement Bremen (Ifib) und Zebralog (2008): „‚E-Partizipation – Elektronische Beteiligung von Bevölkerung und Wirtschaft am E-Government‘. Studie im Auftrag des Bundesministeriums des Innern, Ref. IT 1.“ http://www.e-konsultation.de.
Märker, Oliver und Josef Wehner (2008): „E-Partizipation – Bürgerbeteiligung in Stadt‑ und Regionalplanung.“ Standort, Zeitschrift für Angewandte Geographie 32, 3:84–89.
Märker, Oliver und Hilmar Westholm (2008): „Studie: E-Partizipation in Deutschland. Stärken – Schwächen – Handlungsempfehlungen.“ in Elektronische Demokratie (Tagungsband Edem08), Hrsg: Peter Parycek und Alexander Prosser.
Vorwerk, Volker, Oliver Märker und Josef Wehner (2008): „Bürgerbeteiligung am Haushalt. Das Beispiel Bürgerhaushalt Köln.“ Standort, Zeitschrift für Angewandte Geographie 32, 3:114–119.
Zum 1. Teil des Beitrags >>>
Autoren:
Dr. Oliver Märker, Zebralog
PD. Dr. Josef Wehner, Fraunhofer IAIS
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Tags: E-Partizipation | Köln | Workflow
Wie empfehlen in der aktuellen Ausgabe der Kommune 21 (7⁄2010) den Themenschwerpunkt „Elektronische Bürgerbeteiligung: Kommunen im Online-Dialog“: In 5 Beiträgen zum Thema elektronische Partizipation in Kommunen werden auch elektronisch unterstützte Bürgerhaushalte thematisiert. In dem Einleitungsbeitrag „Bürger dein Haushalt“ wird das Verfahren Bürgerhaushalt als eines der zurzeit „bliebtesten E-Partizipationsangebote“ anhand verschiedener Beispiele (Essen, Freiburg, Hamburg, Köln, Lichtenberg, Solingen, Trier) vorgestellt und die jeweiligen Konzepte der (mit Ausnahme Freiburgs und des Berliner Bezirks Lichtenberg) weitgehend online durchgeführten Beteiligungen diskutiert, unter anderem auch die Frage, wie diese Projekte weiterentwickelt und in gesamtstädtische Strategien elektronischer Partizipation integriert werden. In zwei weiteren Beiträgen „Bürgerhaushalt überzeugt“ und „Interaktives Forum“ werden die Bürgerhaushalt der Städte in Trier beziehungsweise Mülheim a.d.R. vorgestellt. Auch hier geht es um strategische und technische Fragen der Weiterentwicklung dieser Beteiligungsverfahren.
